中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申9021号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：任某梅，女，1955年9月12日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。

委托诉讼代理人：陈某芹，湖北涛实律师事务所律师。

委托诉讼代理人：罗某强，湖北涛实律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省襄阳市人民政府，住所地：湖北省襄阳市襄城区檀溪路**。

法定代表人：郄某才，该政府市长。

再审申请人任某梅因诉湖北省襄阳市人民政府（以下简称襄阳市政府）行政允诺一案，不服湖北省高级人民法院（2019）鄂行终240号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

任某梅申请再审称，（一）一审法院认定襄阳市政府承诺对减持限售股给予奖励的行政行为为行政奖励，证据不足，认定事实错误，任某梅与襄阳市政府之间构成行政允诺法律关系。

(二）原审法院认定襄阳市政府承诺对减持限售股投资者的行政奖励实为对个人所得税的“先征后返”没有事实和法律依据，认定事实错误。

1.襄阳市政府承诺奖励是对投资者在襄阳市减持限售股的减持行为给予财政奖励，而不是对投资者履行法定纳税义务的行为给予奖励，其性质属于财政支出，由财政部门而非税务部门负责兑付，该奖励并不涉及个人所得税的退税、返税及先征后返。

2.国务院发出的国发〔2015〕25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，实际叫停了国发〔2014〕62号《关于清理规范税收等优惠政策的通知》的执行，并规定各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。本案中，任某梅申报的奖励资金已经政府全额批准，并已支付了4932037.10元（尚欠12210651.66元），据此应视为襄阳市政府与任某梅就财政奖励的金额、支付期限事宜达成了协议，襄阳市政府应按照上述文件规定继续履行支付义务。

3.襄阳市政府有权对任某梅承诺财政奖励。

（三）任某梅依法缴纳了个人所得税，完成了其法定的纳税义务。襄阳市政府承诺对减持限售股的投资者给予的奖励不涉及对个人税得税的退税、返税、先征后返、变相的减税，襄阳市政府承诺的奖励没有违反《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定，原审法院引用与税法有关的法律法规驳回任某梅的诉讼请求，适用法律错误。

（四）襄阳市政府应践行诚实信用原则，维护政府公信力，保护任某梅的信赖利益。请求1.撤销一、二审判决；2.判令襄阳市政府向任某梅支付尚欠的财政奖励金人民币12210651.66元，并自2015年9月1日起以12210651.66为基数按中国人民银行同期贷款基准利率计算利息至其全部义务履行完毕之日。3.一审、二审诉讼费用由襄阳市政府承担。

本院在细致审查后认为，本案的核心争议点聚焦于任某梅针对襄阳市政府提出的支付剩余奖励金诉求的合理性及应否获得支持。任某梅依据襄阳市政府的明确承诺，在当地成功减持了其持有的上市公司限售股，并据此获得了部分奖励的兑现，这一行为在双方之间构建起了行政允诺的法律框架，此点已由二审法院给予明确确认。

深入剖析襄阳市政府发布的会议纪要内容，不难发现政府所承诺的奖励机制是紧密关联于在当地减持限售股并完成税款缴纳的行为。具体而言，针对个人投资者的奖励措施系按照其实际缴纳的个人所得税的39.5%比例进行发放。二审法院据此逻辑推断，此奖励机制实质上是与税收缴纳相挂钩的财政激励政策，其本质可视为对应纳税额的“先缴纳后返还”模式，此举并无不妥之处。

值得注意的是，《财政部、国家税务总局、证监会关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税相关问题的通知》（财税〔2009〕167号）文件明确指出，个人转让限售股所得需按照20%的比例税率征收个人所得税，旨在通过税收手段优化股权分置改革后的市场环境，调节高收入群体，进而促进资本市场的长期稳健发展。然而，在本案例中，襄阳市政府所承诺的奖励措施，实际上在一定程度上减轻了纳税人的税负，这与上述通知所确立的税率标准及征税初衷相悖。

进一步而言，襄阳市政府的这一行政允诺行为，已触及《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款所规定的红线，即任何机关、单位或个人均不得擅自作出与税收法律、行政法规相抵触的决定，包括但不限于税收的开征、停征、减税、免税、退税等。显然，襄阳市政府的此项允诺已超出了其法定权限范畴，二审法院据此判定该行为不合法，其判断是准确且恰当的。因此，对于任某梅要求襄阳市政府继续履行支付剩余奖励金的诉求，原审法院未予支持，此处理决定亦属合理合法。

综上，任某梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回任某梅的再审申请。

审判长 孙 江

审判员 聂振华

审判员 贾亚奇

二〇二〇年八月三十一日

书记员 刘依珊

黄俊涛律师案件短评：

近期，多起地方政府撤销先前赋予企业的税收激励与产业扶持资金的事件引发关注。这些企业，多数为地方政府招商引资入驻园区的对象，初时受到诸多优惠政策吸引，但随后却因政策调整而面临资金回笼的尴尬局面。企业面对政府此类“出尔反尔”的行为，往往显得束手无策，除了被动接受现状，难以找到有效的维权途径。法律层面上，无论是民事诉讼还是行政诉讼，对此类纠纷的受理均持谨慎态度，正如多起判例所示，它们未能为企业争取到预期的支持。

国家层面对于与税收挂钩的返还机制已多次发声要求整顿，特别是国务院最新发布的由李强总理签署的国务院令，明确禁止对特定经营者提供税收优惠及选择性的财政奖励与补贴，预示着未来政策环境将更加严格规范。因此，企业在接受政府承诺时，需更加审慎，意识到这些承诺可能因政策变化而化为泡影。

关于行政允诺的性质及其法律效力，我们可以从司法实践中寻找答案。以河南省高级人民法院（2018）豫行终3876号判决为例，该案明确了行政允诺作为行政机关为实现管理目标而作出的、为自身设定义务并赋予相对人权利的单方意思表示行为。行政允诺一旦确立，便构成了相对人利益期待的基础，若行政机关不履行或不完全履行，将直接损害相对人利益。信赖保护原则在此显得尤为重要，它要求行政机关信守承诺，避免朝令夕改，确保行政相对人因信赖政府承诺而遭受的损失能得到合理补偿，否则将削弱政府公信力，违背法治精神。

值得注意的是，行政允诺的合法性边界在于不违背法律法规，行政机关必须在法定职权范围内行事，做到“法无授权不可为”。最高人民法院（2019）最高法行再4号判决进一步强调了这一点，指出在审理行政协议案件时，要兼顾法治政府与政务诚信，对政府无合理理由的违约行为，应依法支持相对人的合理诉求，同时强调行政允诺及协议不得超越行政机关的裁量权范围，不得违反法律强制性规定，更不得损害国家与社会的公共利益。

在国有土地征收领域，征收补偿款的使用同样受到严格监管，以确保公共利益不受损害。行政机关在征收与补偿过程中，必须严格遵守相关法律法规，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》，确保对被征收人给予公平合理的补偿。对于超出法定范围或标准的承诺与协议，法院将持否定态度，不予支持。这意味着，信赖利益保护虽重要，但不得凌驾于依法行政原则之上，必要时，行政机关可依法对因公共利益需要而变更的承诺进行补偿。